18 февраля текущего года состоялось заседание Комитета по муниципально-частному партнерству (МЧП) Общероссийского Конгресса муниципальных образований. На нем обсуждались вопросы изменения законодательства и практика реализации концессионных проектов в малых городах на примере водоснабжения и водоотведения. Для редакции журнала «Муниципальная Россия» это стало хорошим поводом поговорить о перспективах и проблемах МЧП в стране с председателем Комитета Алексеем Геннадьевичем Кобилевым.
— Алексей Геннадьевич, каковы, на ваш взгляд, самые острые проблемы муниципально-частного партнерства в современной России? Почему оно развито у нас значительно меньше, чем за рубежом?
— Я бы не сказал, что МЧП у нас развито меньше чем за границей. Практика реализации таких проектов в России прошла большой путь и сейчас уже сложно найти муниципалитет, в котором бы никогда не слышали о концессионных соглашениях и не имели бы опыта их реализации на своей территории. Да, не всегда получается достичь планируемых результатов, но без проб и ошибок невозможно накопить необходимые знания для привлечения частного бизнеса к решению местных задач.
Проблемные зоны при реализации проектов муниципально-частного партнерства конечно остаются.
Нужно понимать, что для применения механизмов МЧП у членов проектной команды должны быть специфические знания и опыт, наработать которые можно только при реализации подобных программ. Такие специалисты есть далеко не в каждом муниципалитете, мало того большинство местных администраций не могут себе позволить и нанять консультантов, обладающих необходимыми компетенциями. Поэтому для развития МЧП крайне важно сделать максимально доступной информацию о лучших практиках в этой сфере – вот одна из задач, которую ставит перед собой наш комитет.
Вторая проблемная зона — доступ к инвесторам. Привлечь их для реализации муниципальных проектов достаточно сложно – количество бизнесменов, работающих с ними на постоянной основе, не велико и большинство сосредоточено на реализации программ регионального и федерального уровней. Поэтому в своей деятельности мы стараемся свести потенциальных инвесторов и муниципалитеты.
Также нужно признать, что остается и ряд законодательных ограничений, над устранением которых работает профессиональное сообщество, включая наш Комитет.
Тем не менее, муниципально-частное партнерство — это тот инструмент, который работает в России уже сейчас и может считаться одним из основных для решения задач по обновлению муниципальной инфраструктуры.
— На прошедшем недавно заседании возглавляемого Вами Комитета вопросы МЧП рассматривались на примере систем водоснабжения и водоотведения малых городов. Почему именно эта сфера стала предметом столь пристального внимания?
Качество услуг в этой области — это то, что чувствует на себе каждый гражданин Российской Федерации. В связи с этим вопросы развития соответствующей инфраструктуры и привлечения необходимых для ее развития инвестиций актуальны для каждого муниципального образования.
С 2010-х годов государство последовательно проводит политику, направленную на вовлечение частного бизнеса в решение накопившихся в сфере жилищно-коммунального хозяйства проблем – в первую очередь через применение механизма концессионных соглашений и передачи инвесторам от муниципальных и региональных унитарных предприятий функций по модернизации и эксплуатации соответствующих имущественных комплексов.
За прошедшее время был накоплен немалый опыт по работе с программами в сфере водоснабжения и водоотведения. Практика реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства по развитию систем водоснабжения и водоотведения проделала путь от первых робких попыток до современного состояния, когда механизм концессионных соглашений в сфере ЖКХ становится доступным все большему количеству местных администраций.
В связи с этим, закономерно, что рынок инвесторов и операторов в сфере водоснабжения и водоотведения тоже прошел соответствующие этапы развития и сейчас находится на стадии, когда на смену локальным и не всегда опытным игрокам приходят все более крупные компании, которые готовы применять новейшие технологические решения и современные компетенции для повышения качества, предоставляемых населению услуг.
Вместе с тем, вынужден признать, что большинство инвесторов не считают привлекательными проекты по развитию систем водоснабжения и водоотведения малых городов. Помощь муниципалитетам в поиске бизнесменов, готовых реализовывать именно такие программы и имеющих необходимый опыт – вот задача, решение которой позволить снять «водные» проблемы небольших городков и обеспечить их население доступом к чистой воде.
— Какие еще, кроме водоснабжения и водоотведения, отрасли перспективны для муниципально-частного партнерства? Идет ли в этих областях работа по внедрению практик МЧП и есть ли успехи?
На мой взгляд, МЧП применимо практически для всех муниципальных инфраструктурных проектов. Как я уже говорил, массовость использования таких механизмов во многом определяется опытом специалистов конкретного муниципалитета и наличием у них хороших контактов с инвесторами, готовыми и, что не менее важно, способными реализовать задуманное.
Сегодня наиболее активно заключаются концессии в сфере ЖКХ (в первую очередь, в сфере теплоснабжения, а также водоснабжения и водоотведения). Реализация проектов МЧП в этой области не утратит своей актуальности еще долгое время, поэтому соответствующая практика, на мой взгляд, будет развиваться и дальше, причем, с учетом того значительного опыта, который уже накоплен.
Если говорить о перспективных направлениях применения МЧП, можно выделить, пожалуй, следующие:
— спорт (механизмы публично-частного партнерства все более активно применяют для создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры, особенно при поддержке Минспорта);
— образование (сейчас активно реализуются программы регионально-частного партнерства в области строительства школ, однако, полагаю, что со временем такие проекты могут уйти на муниципальный уровень, для которого особенно перспективно создание в рамках МЧП новых современных дошкольных учреждений);
— благоустройство (в этой сфере есть достаточно большой опыт реализации муниципальных проектов, например, по развитию парков);
— объекты социального назначения (есть большое количество концессионных проектов по развитию, например, общественных бань);
— транспорт (к сожалению, пока такие программы на муниципальном уровне – единичны, чтосвязано с большим объемом необходимых капиталовложений, но полагаю, что со временем их количество будет расти);
Муниципально-частное партнерство может применяться и во многих других областях — в сельском хозяйстве, промышленности, связи, культуре, газоснабжении…
Существует уже довольно большое количество успешно реализуемых и уже реализованных программ. Например, в Липецке в рамках МЧП проведены работы по созданию нескольких спортивных объектов (спортзалов, секций для школьников) – объекты построены и эксплуатируются. В Новосибирске были реконструированы и работают переданные в концессию общественные бани. Сейчас по всей России по концессионным договорам строятся школы. Количество таких проектов будет только расти.
— Еще одно направление всегда находится в фокусе внимания Комитета, и, наверное, неспроста. Это – законодательство, регулирующее вопросы МЧП. Какие с ним проблемы? Что, по вашему мнению, в нем нужно изменить, какие новые законы принять? Выступает ли ОКМО с законодательными инициативами в области муниципально-частного партнерства? Если – да, то что вы назвали бы особо важным?
— Несмотря на то, что законодательная база сегодня уже достаточна для реализации проектов МЧП, практика показывает, что в ней все же есть ряд недостатков, над устранением которых мы работаем.
Одна из основных проблем, на мой взгляд — проблема множественности лиц на стороне публичного партнера. При реализации проектов МЧП на основе концессионных соглашений достаточно часто возникает необходимость привлечь к работе сразу нескольких публично-правовых образований.
В частности, такая потребность проявляется в следующих случаях:
— реконструируемый (создаваемый) объект инфраструктуры расположен (или будет расположен) на территориях сразу нескольких публично-правовых образований (например, автомобильная дорога или путепровод проходит по территории нескольких субъектов или муниципалитетов);
— для реализации проекта требуется использовать имущество, которое находится в собственности различных публично-правовых образований (например, часть объектов коммунальной инфраструктуры находится в региональной собственности, а часть в муниципальной);
— обновление инфраструктуры в одном из публично-правовых образований создаст положительный эффект для жителей сразу нескольких населенных пунктов (в том числе, в рамках агломерации), что делает целесообразным объединение их ресурсов и возможностей;
— объем финансовых обязательств в рамках концессионного соглашения превышает возможности бюджета одного публично-правового образования (например, нужные для проекта средства смогут собрать только несколько муниципалитетов, или один, но в объединении с субъектом РФ).
В настоящее время законодательство не предусматривает заключения концессионных соглашений, в рамках которых на стороне концедента выступают сразу несколько публично-правовых образований (за исключением крайне редких случаев участия субъектов Российской Федерации в муниципальных концессионных соглашениях в отношении объектов тепло и водоснабжения).
Такое ограничение приводит к тому, что сегодня возможности по реализации проектов муниципально-частного партнерства урезаны, а многие уже запущенные программы осуществляются на региональном уровне (вместо муниципального) именно в связи с указанным выше обстоятельством.
Нами был разработан законопроект, направленный на устранение данного законодательного правила. В настоящий момент идет его обсуждение – надеюсь, что он будет поддержан.
Также, уже давно ожидается принятие законопроекта об «инфраструктурной ипотеке», который должен легализовать такие используемые на практике механизмы, как «особые обстоятельства», «минимальная гарантированная доходность» и пр. Мы активно участвовали в дискуссии, связанной с разработкой и принятием данного документа. Расчитываю, что в итоге его примут в виде, который будет способствовать развитию МЧП.
Есть и другие вопросы, требующие законодательного регулирования (например, реализация IT проектов на муниципальном уровне, или расширение оснований для изменения уже заключенных концессионных соглашений). Мы стараемся активно участвовать в проработке этих законодательных инициатив для того, чтобы их принятие способствовало формированию гибкой и стабильной законодательной среды для реализации проектов муниципально-частного партнерства.
— Как вы оцениваете перспективы развития МЧП в ближайшие годы, и как на нем скажется принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»?
На мой взгляд, принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» должно позитивно сказаться на развитии муниципально-частного партнерства. Декларируемое этим документом укрупнение муниципальных образований приведет к повышению их экономического потенциала и финансовых возможностей, что в свою очередь сделает местные инфраструктурные проекты более привлекательными для потенциальных инвесторов.
Я полагаю, что в ближайшие годы нас ждет существенное увеличение числа программ, осуществляемых в рамках муниципально-частного партнерства, и направленных на обновление местной инфраструктуры и повышение качества жизни населения.
